Contratto di concessione e impatto IVA nella riqualificazione urbana

La Risposta n. 151/2025 dell’Agenzia delle Entrate affronta un tema di grande attualità e rilevanza per gli enti locali: il trattamento fiscale, ai fini dell’IVA, della cessione di immobili da parte di un Comune nell’ambito di un contratto di partenariato pubblico-privato (PPP) per la riqualificazione urbana. Il quesito trae origine da un articolato intervento di valorizzazione di un’area ex ferroviaria, realizzato tramite la concessione a un soggetto privato, con il trasferimento di proprietà di alcuni immobili a titolo di contributo pubblico. L’interpello segna un punto fermo nella disciplina fiscale delle operazioni di partenariato pubblico-privato: quando il Comune agisce nell’ambito di rapporti contrattuali di tipo privatistico, anche la cessione di immobili a titolo di contributo è soggetta a IVA. Gli enti locali dovranno quindi valutare attentamente la natura dei rapporti instaurati e le conseguenze fiscali delle proprie operazioni di valorizzazione e riqualificazione urbana.

Il contesto: il progetto di partenariato pubblico-privato – Il Comune, dopo una lunga fase di valutazione e progettazione, ha affidato tramite gara la riqualificazione di una zona ex ferroviaria a una società concessionaria. Il contratto di concessione prevede:

• la ristrutturazione di cinque edifici esistenti, che in parte torneranno al Comune e in parte saranno ceduti al concessionario per finalità commerciali;
• la realizzazione di sei nuovi edifici, la cui proprietà sarà in gran parte del concessionario, salvo uno destinato al Comune;
• la costruzione di un grande parcheggio interrato, con una parte trasferita al concessionario, una parte al Comune (ma con diritto di sfruttamento economico riservato al concessionario per la durata della concessione), e una parte destinata allo Stato.

Per garantire l’equilibrio economico-finanziario dell’operazione, il Comune ha previsto, ai sensi dell’art. 177, comma 6, del D.Lgs. n. 36/2023, la cessione a titolo gratuito di alcuni immobili al concessionario, quale contributo pubblico.

Il quesito: IVA o imposta di registro? – Il Comune chiede se la cessione degli immobili, effettuata come contributo nell’ambito del PPP, sia rilevante ai fini IVA oppure esclusa per carenza del requisito soggettivo, con conseguente applicazione dell’imposta di registro proporzionale al 9%. Il Comune, pur avendo una posizione IVA attiva, non ha mai incluso la gestione immobiliare tra le proprie attività rilevanti ai fini IVA, ritenendo le cessioni di terreni e fabbricati escluse dal tributo per carenza del requisito soggettivo, in quanto esercitate in veste di pubblica autorità.

La posizione dell’Agenzia delle Entrate – L’Agenzia delle Entrate, dopo un’ampia disamina normativa e giurisprudenziale, si sofferma sulla necessità di verificare i tre presupposti dell’IVA: soggettivo, oggettivo e territoriale. Nel caso di specie, l’attenzione si concentra sul presupposto soggettivo, ovvero se il Comune agisca come pubblica autorità o come operatore economico privato.

Analisi del rapporto giuridico – Secondo la Corte di Giustizia UE e la Cassazione, la distinzione tra attività svolta in veste di pubblica autorità e attività di natura commerciale dipende dalla natura del rapporto giuridico tra ente pubblico e controparte. Se il rapporto è fondato su pattuizioni bilaterali, tipiche dei contratti tra privati, e non sull’esercizio di poteri unilaterali, l’ente agisce come soggetto passivo IVA. Nel caso in esame, il contratto di concessione tra Comune e concessionario è di natura pattizia, regolato da reciproche obbligazioni, penali per inadempimento e risarcimento danni, tipiche degli operatori economici privati. La cessione degli immobili avviene a titolo di contributo nell’ambito di un rapporto sinallagmatico, in cui il concessionario si impegna alla riqualificazione e gestione dell’area, e il Comune trasferisce la proprietà di beni immobili per garantire la sostenibilità economica dell’intervento.

Conclusione dell’Agenzia – Alla luce di tali elementi, l’Agenzia ritiene che la cessione degli immobili da parte del Comune al concessionario, a titolo di contributo ai sensi dell’art. 177, comma 6, del D.Lgs. n. 36/2023, sia rilevante ai fini IVA. L’operazione non può essere considerata esclusa dall’imposta per carenza del requisito soggettivo, in quanto il Comune agisce come operatore economico privato nell’ambito di un rapporto contrattuale, e non nell’esercizio di pubblici poteri.

Implicazioni pratiche e fiscali

• Applicazione dell’IVA: la cessione degli immobili a titolo di contributo nell’ambito di un PPP rileva ai fini IVA, con tutte le conseguenze in termini di fatturazione, detraibilità e adempimenti fiscali.
• Superamento della prassi precedente: viene superata la prassi secondo cui le cessioni immobiliari da parte dei Comuni erano generalmente escluse da IVA per carenza del requisito soggettivo, almeno nei casi in cui l’operazione avvenga nell’ambito di rapporti contrattuali di tipo privatistico.
• Riferimenti normativi: l’interpretazione si fonda sul combinato disposto degli artt. 174 e 177 del D.Lgs. n. 36/2023 e sulla normativa IVA (D.P.R. n. 633/1972), oltre che sulla giurisprudenza europea e nazionale.